Bótaréttur sjálfstætt starfandi einstaklings lækkaður í kjölfar nýrrar lagasetingar. Fellt úr gildi. Fyrri úrskurður úrskurðarnefndar endanleg ákvörðun á stjórnsýslustigi.

Nr. 28 - 2004

 

Úrskurður

 

Hinn 6. júlí 2004 kvað úr­skurð­ar­n­efnd at­vinnu­leysis­bóta upp svohljóðandi úr­skurð í máli nr. 28/2004.

 

Máls­at­vik og kæru­efni

 

1.

Málsatvik eru þau að úthlutunarnefnd nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið ákvað á fundi sínum þann 6. janúar 2004 að bótaréttur X teldist vera 73% frá gildistöku reglugerðar félagsmálaráðuneytisins  um breytingar á reglugerð nr. 316/2003 um rétt sjálfstætt starfandi einstaklinga til greiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði,  þar sem segir að við útreikning bótaréttar telst sjálfstætt starfandi einstaklingur aðeins hafa verið í fullu starfi hafi hann greitt reiknað endurgjald í samræmi við viðmiðunarreglur fjármálaráðherra og að ákvörðun skattstjóra um að fallast á lægra endurgjald hafi engin áhrif á bótaútreikning. Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta hafði með úrskurði sínum þann 12. september 2003 í máli nr. 77/2003 ákvarðað bótarétt X 100% þar sem reiknað endurgjald hans væri yfir lágmarki því sem nefndin hafði ákvarðað.  Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta tók mál þetta fyrir á fundi sínum þann 20. apríl s.l. og ákvað að fresta málinu til frekari gagnaöflunar.  Nefndin ákvað að afla sérfræðiálit lögfræðings um hvort úthlutunarnefnd væri heimilt að breyta áður uppkveðnum úrskurði eftir reglugerðarbreytingu sem gerð var eftir uppkvaðningu úrskurðar úrskurðarnefndar.

 

2.

Málavextir voru þeir að X kærði ákvörðun út­hlutunar­nefndar um lækkun bótahlutfalls til úr­skurð­ar­nefndar at­vinnu­leysis­bóta með bréfi, dags. 4. apríl 2004.  Í bréfi sínu segir hann að úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta hafi skert réttindi hans til atvinnuleysisbóta.  Hann hafi áður gert athugasemdir varðandi þetta efni með bréfi til Úrskurðarnefndar dags. 22. ágúst 2003 og vísar til þeirra raka sem þar séu sett fram.  Í nefndu bréfi segist hann telja sig hafa unnið fulla vinnu og vel það við þau verk sem hann hafi haft með höndum undanfarin ár og áratugi.  Þeir launþegar sem hafa um 100 þúsund krónur á mánuði og verða fyrir því að missa vinnuna fái fullar atvinnuleysisbætur.   Af launum þeirra sé greitt tryggingagjald sem sé mun lægri upphæð en greidd hafi verið af launum hans og gerir X spurningamerki við að fylgt sé reglum um jafnræði og jafnrétti í þessu tilliti. Ákvörðun um að lágmarks tryggingagjald af launum sjálfstætt starfandi sérfræðinga skuli vera milli 24 og 25 þúsund krónur á mánuði til að þeir megi njóta lágmarksréttinda sé svo fráleit að engu tali taki.

 

 

 

 

Niður­staða

 

1.

Samkvæmt 1. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997 eiga sjálfstætt starfandi einstaklingar, sem verða atvinnulausir, rétt á bótum úr sjóðnum samkvæmt því sem fyrir er mælt í lögunum, enda séu þeir í atvinnuleit og fullfærir til vinnu.

Samkvæmt 4. tölul. 2. gr. laga nr. 12/1997 sbr. 5. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 316/2003 um rétt sjálfstætt starfandi einstaklinga til greiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði er skilyrði að þeir hafi á síðustu tólf mánuðum áður en þeir stöðvuðu rekstur eða urðu atvinnulausir staðið mánaðarlega í skilum með greiðslu tryggingagjalds og staðgreiðsluskatts af reiknuðu endurgjaldi í a.m.k. þrjá mánuði áður en rekstur stöðvaðist, en hlutfallslega lengur hafi tekjur af rekstri verið lægri en viðmiðun reiknaðs endurgjalds í hlutaðeigandi starfsgrein samkvæmt ákvörðun fjármálaráðherra.

Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 316/2003 telst sjálfstætt starfandi einstaklingur sem greiðir mánaðarlega staðgreiðsluskatt af reiknuðu endurgjaldi er nemur að lágmarki viðmiðunarfjárhæð fjármálaráðherra í viðkomandi starfsgrein vera í fullu starfi. 

 

2.

 

Í gögnum málsins kemur fram að X starfaði sem hagræðingaráðunautur í mörg ár áður en hann hætti sjálfstæðri starfsemi og varð atvinnulaus.  Fjármálaráðherra setur á hverju ári reglur um viðmiðunarfjárhæðir reiknaðs endurgjalds sjálfstætt starfandi einstaklinga.  Samkvæmt útreikningi úthlutunarnefndar fellur starfsemi X undir flokk B(4) í reglum um reiknað endurgjald.  Viðmiðunarfjárhæð reiknaðs endurgjalds í flokki B(4) var kr. 270.000 á mánuði á árinu 2003 og kr. 250.000 á mánuði árið 2003.  Samkvæmt reglum þessum átti X að greiða kr. 15.471 í tryggingagjald á mánuði á árinu 2003 og kr. 13.075 á mánuði á árinu 2002.  Hann fékk heimild skattstjóra til að reikna sér lægra endurgjald og greiddi kr. 11.329 í tryggingagjald á mánuði tímabilið 1. janúar til 31. mars á árinu 2003 og kr. 9.575 í tryggingagjald á mánuði allt árið 2002.  Samkvæmt útskrift frá skattstjóra er hann í skilum með greiðslu tryggingagjalds.  Úrskurðarnefnd atvinnuleysisbóta kvað samkvæmt þessu upp úrskurð þann 12. september 2003 um að X hefði greitt fjárhæð í tryggingagjald sem væri yfir lágmarksfjárhæð og úrskurðaði honum 100% bótarétt.

 

Fjármálaráðuneytið setti nýja breytingareglugerð um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga þann 16. desember 2003 eða tveimur mánuðum eftir að úrskurðarnefnd kvað upp úrskurð sinn um 100% bótarétt kæranda.  2. gr. reglugerðarinnar um breytingu á 5. gr. reglugerðar nr. 316/2003 hljóðar svo:  Ákvörðun skattstjóra um að fallast á lægra endurgjald en viðmiðunarreglur fjármálaráðaráðherra kveða á um, sbr. 58. gr. laga um tekjuskatt og eignaskatt, nr. 90/90/2003, hefur engin áhrif á matið skv. 1. mgr.

 

Í kjölfar þessa ákvað úthlutunarnefnd nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið á fundi í janúarmánuði 2004 að bótaréttur kæranda skyldi skerðast frá gildistöku reglugerðar félagsmálaráðuneytisins um breytingu á reglugerðinni nr 316/2003, þannig að hann teldist vera með 73% bótarétt, í stað 100% bótaréttar samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar.  Samkvæmt álitsgerð lögfræðings snýst álitaefnið sem hér vaknar um það hver réttaráhrif breytingar á reglugerðum um útfærslu laga séu gagnvart þeim einstaklingum sem réttar njóta og til réttinda telja a grundvelli slíkra reglna.  Samkvæmt álitsgerðinni leikur ekki vafi á að félagsmálaráðherra er full heimilt og raunar skylt að setja reglur um útfærslu laganna um atvinnuleysisbætur að því er varðar rétt sjálfstætt starfandi einstaklinga til atvinnuleysisbóta.  Þá liggur það einnig fyrir að með slíkum breytingum geta forsendur reglna breyst þannig, að bindandi kann að vera fyrir þá sem njóta bóta, svo að jafnvel svo að jafnvel mætti halda því fram að einhvers konar afturvirknisáhrif séu við þau tengd, til að mynda að viðmiðunarfjárhæð atvinnuleysisbóta gæti lækkað.   Í slíkum tilvikum er augljóst að breytingar sem gerðar eru með almennum hætti og snerta alla sjóðsfélaga með sama hætti eru bindandi gagnvart þeim einstaklingum sem í hlut eiga og geta eftir atvikum leit til þess að réttur sem þeir áður nutu telst takmarkaðri.   Í tilviki því sem hér um ræðir er atvikum að því leyti öðruvísi háttað, að með úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta frá í september 2003 voru afmarkaðar þær forsendur sem giltu um það, hvernig ákvarða skyldi bótagrundvöll kæranda og á þeim grundvelli ákvað úhlutunarnefnd atvinnuleysisbóta nr. 2 að kærandi skyldi njóta fullra atvinnuleysisbóta í samræmi við ákvörðun úrskurðarnefndar.  Ekki verður fram hjá því litið að með þessu stofnaðist til ákveðins lögtrúnaðar og réttinda til handa kæranda sem áhöld eru um hvort hann verði sviptur með breytingum á reglugerð um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga.

Eftir skoðun á úrskurðum úrskurðarnefndar og reglugerðinni nr. 316/2003, ásamt breytingunni frá því í desember 2003 og jafnframt með vísan til almennrar túlkunar á lögunum um atvinnuleysistryggingar nr 12/1997, sbr. almenn sjónarmið um réttaráhrif ívilnandi stjórnvaldsákvarðana, þá er það skoðun álitsgjafa að líta verði svo á að sá einstaklingur  sem hér á í hlut hafi eignast rétt sem hann verði ekki sviptur formálalaust með breytingum á reglum um bótarétt sjálfstætt starfandi einstaklinga.  Byggir þessa á viðurkenndum lagasjónarmiðum um afturvirkni og réttaráhrif stjórnvaldsákvarðana, einkanlega er varðar sjónarmið um íþyngjandi og ívilnandi stjórnvaldsákvarðanir.  Um eðlisrökin sem liggja að baki þessu má vísa t.d. til dóms Hæstaréttar frá 10. apríl 1984 bls. 560 í dómasafni.

Úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta frá 12. september 2003 er stjórnsýsluákvörðun sem kæranda var rétt að byggja traust á.  Ákvæði 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um heimild stjórnvalds til að afturkalla ákvörðun sína að eigin frumkvæði sem tilkynnt hefur verið aðila máls, getur ekki átt við hér enda bersýnilegt að skilyrðum þeirrar greinar er ekki fullnægt, en þau eru að slík afturköllun sé ekki til tjóns fyrir aðila, eða hin upphaflega ákvörðun er ógildanleg.  Þá verður að líta svo á að í hinni breyttu reglugerð frá í desember 2003 felist fyrirmæli um breytingu á stjórnsýsluframkvæmd.  Um heimildir til slíkra takmarkana gilda strangar takmarkanir.  Um þetta má vísa til yfirlits í skýrslu umboðsmanns Alþingis frá 2002 á bls. 212.     Réttaráhrif stjórnsýsluákvörðunar um forsendur bótaréttar eru hins vegar ekki óbundin í tíma.  Telja verður að slíkum réttaráhrifum sé markaður gildistími.  Nærtækt er að líta svo á að réttaráhrif þessa úrskurðar takmarkist við ákvæði 9. gr. laganna um atvinnuleysistryggingar þar sem kemur fram að bótatímabil er að hámarki fimm ár.  Þetta þýðir að við það verði að miða að úrskurður um forsendur hlutfalls bótaréttar tiltekins einstaklings miðist við hvert bótatímabil fyrir sig.

Með vísan til ofangreinds er það mat úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta að fella beri úr gildi ákvörðun úthlutunarnefndar nr. 2 fyrir höfuðborgarsvæðið um 73% bótahlutfall kæranda.

 

 

 

 

Úr­skurðar­orð:

 

Ákvörðun út­hlutunar­nefndar nr.  2 fyrir höfuðborgarsvæðið um 73% bótahlutfall X með vísan í 4. tölul. 2. gr. laga nr. 12/1997 um atvinnuleysistryggingar og 5. og 6. gr. rgl. 316/2003 um rétt sjálfstætt starfandi einstaklinga til greiðslna úr Atvinnuleysistryggingasjóði er felld úr gildi.  Úrskurðir úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta fela í sér endanlega stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 17. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997.  Fyrri úrskurður úrskurðarnefndar um 100% bótahlutfall kæranda stendur því óhaggaður. 

 

Úr­skurð­ar­n­efnd at­vinnu­leysis­bóta

 

Linda Björk Bentsdóttir

formaður

 

Árni Benedikts­son                                            Benedikt Davíðs­son

Til baka